О проекте изменений в ФЗ-132

Ассоциация «ТУРПОМОЩЬ» совместно с другими общественными объединениями турбизнеса, на постоянной основе, принимает активное участие в разработке и формировании предложений по изменению действующего законодательства, направленных на совершенствование деятельности туроператорских компаний. Представляя интересы своих членов, Ассоциация выражает обеспокоенность, поступающими в адрес отрасли предложениями по пересмотру содержания и определения ключевого понятия в сфере туризма – «туристский продукт», а также вероятными негативными последствиями данных изменений как для бизнеса, так и в отношении уровня защищенности потребителя. 

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» туристский продукт - комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта.

На сегодняшний день, предлагаются следующие измененияпонятия туристского продукта: «Туристский продукт – комплекс услуг, предоставляемых за общую цену (независимо от набора услуг, включаемых в общую цену) по договору о реализации туристского продукта, формируемый туроператором с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом».

В дополненной статье 9.1 Федерального закона от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» предусматривается дифференцированное толкование единого понятия «туристский продукт» применительно к выездному и внутреннему, въездному туризму (далее - Проект Закона, Законопроект).

Представители туроператорского сообщества не поддерживают указанного разделения и обосновывают необходимость сохранения действующей редакции понятия «туристский продукт» в Федеральном законе № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» следующими доводами:

1. Туристский продукт включает две базовые составляющие: услуга размещения и услуга перевозки.

Исключение «перевозки» из обязательного набора услуг туристского продукта для внутреннего и въездного туризма не соответствуют основным составляющим туристского продукта. 

Перевозка является базовой «основной» составляющей туристского продукта, что следует из самого определения туризма – временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - лица) с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

2. Туроператорское сообщество выразило поддержку законодательным изменениям, предусматривающим освобождение от уплаты НДС на внутреннем рынке. Тем более, туроператоры выездного туризма, участники Ассоциации «ТУРПОМОЩЬ» зачастую реализуют на внутреннем рынке турпродукт по объему, превышающий выездной (их доля 60 %) и законно пользуются предоставленными льготами. 
Вместе с тем, включение в состав туристского продукта на внутреннем рынке любых иных услуг, помимо предусмотренных, может привести к необоснованному увеличению объема обязательств туроператоров. Это повлечет усиление регуляторных требований, включая необходимость предоставления дополнительного финансового обеспечения. При этом ответственность за отдельные услуги, такие как питание, трансфер и иные, уже возложена на соответствующих исполнителей, что делает дублирование ответственности туроператоров избыточным и создает необоснованную административную нагрузку.
Кроме того, включение расширенного перечня услуг в туристский продукт потребует внесения соответствующих данных в государственную информационную систему «Электронная путевка». Это сопряжено со значительными затратами, включая расходы на аттестацию рабочих мест, сертификацию программного обеспечения и оплату труда специалистов. 
Таким образом, изменение действующего понятия «турпродукт» с целью получения таких льгот, лишь разрушают сложившуюся структуру рынка и конкурентную среду, серьезно повышает риски для потребителей из-за его деформации.

3. Всем тем, кто агентируют сегодня на рынке по услугамразмещения, по оказанию дополнительных услуг, придется перерегистрироваться в качестве юридического лица, так как большинство из них индивидуальные предприниматели - турагенты (около 30 тыс.), которые по закону не могут иметь туроператорский статус, а также нести затраты по страхованию ответственности перед туристами и оплачивать сертификацию рабочих мест,подключаться к ГИС «Электронная путевка». 

В результате возрастет нагрузка на малый бизнес, на котором, по сути, держится весь внутренний туризм в регионах, а значит, увеличится стоимость услуг для граждан.

Таким образом, изменение содержания понятия туристский продукт многих работающих в настоящее время турагентов вынудит переходить в статус туроператора. Именно формирование туристского продукта, как комплекса услуг по перевозке и размещению отличает туроператора от других субъектов гражданских правоотношений в туристской деятельности. Это приведет к разрушению существующей системы, ликвидации турагентов, как сегмента рынка, увеличению теневого сектора.

4. Следует также отметить, что данное изменение (дополнение) в самом понятии туристского продукта формирует нормативную базу под неравные (дискриминационные) условия для определенной категории участников туристического рынка. Любое средство размещения на внутреннем и (или) въездном рынке туризма (гостиницы, санаторно-курортные организации и др.), к примеру с услугой трансфера или услугой питания будут считаться туроператором. Это также повлечет значительное расширение сферы регулирования и число предприятий, которые обязаны будут получить статус туроператора со всеми дополнительными расходами и обременениями, не имеющими никакого смысла и функционального назначения. 

Хотя в Проекте Закона есть оговорка, что, если это не их прямое обеспечение – «комплекс услуг, в том числе услуги по размещению в средстве размещения на территории Российской Федерации сформированный юридическим или физическим лицом, являющимся непосредственным исполнителем услуг размещения, не является туристским продуктом».

Данное положение представляется юридически некорректным и необоснованным.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации физические лица не могут осуществлять деятельность в качестве туроператоров, поскольку такая деятельность требует статуса юридического лица. Таким образом, включение физических лиц в указанное определение противоречит установленным правовым нормам и создает риск неоднозначного толкования и применения положений закона.

5. Важно учитывать, что в соответствии с Федеральным законом № 132-ФЗ от 24.11.1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» туристы, потребители имеют гарантии защиты своих прав при заключения договора о реализации туристского продукта, так туроператор обеспечивает оказание туристу всех услуг, входящих в туристский продукт, самостоятельно или с привлечением третьих лиц, на которых туроператором возлагается исполнение части или всех его обязательств перед туристом.

В условиях сложившейся практики туристы (заказчики) туристского продукта, при действующем понятии туристского продукта, также защищены финансовым обеспечением туроператоров – страхованием, банковской гарантией, что при этом не лишает их права обращения за защитой в суд.

6. Правовая определенность существующей редакции понятия туристский продукт используется на протяжении десятилетий в договорах о реализации туристского продукта для всех сфер туризма, что создает юридическую стабильность, единообразие судебной практики.

На сегодняшний день понятие туристского продукта применяется судами, как комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену для всех сфер туризма (выездного, внутреннего и въездного).

7. В случае изменения содержания понятия туристского продукта, дополнительно потребуется пересмотреть и переработать ряд положений отраслевого закона, подзаконных нормативных актов, так как изменится статус участников рынка (туроператоров, турагентов и др.) их права и обязанности, ответственность перед потребителями, расширится сфера правового регулирования, а также внесения изменений в смежное законодательство. Это создаст значительные юридические, административные и экономические риски для туристской отрасли.

Для удобства правоприменения, считаем возможным внести в действующий ГОСТ 53522-2022 право туроператора по своему усмотрению определять перевозку в договоре о реализации туристского продукта, как в целом от места постоянного жительства туриста до места его временного пребывания, так и в части от места его прибытия до места его размещения.

Нельзя не отметить, что к проекту изменений отраслевого законодательства в сфере туризма отсутствует единая концептуальная основа, что свидетельствует о недостаточной проработке предлагаемых изменений.

В январе 2025 года Министерство экономического развития Российской Федерации представило проект изменений в отраслевое законодательство, включающий уточнение понятия «туристский продукт». Согласно предложенной редакции, туристский продукт определяется как комплекс, включающий услуги перевозки и размещения. В рамках обсуждения данного проекта в установленный срок до 24 января 2025 года экспертное сообщество направило соответствующие предложения и заключения.

14 мая 2025 года на рассмотрение экспертного совета при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации был вынесен проект Федерального закона, сохраняющий подход к определению туристского продукта как совокупности двух основных услуг — перевозки и размещения. Однако уже 15 мая 2025 года Комитет по туризму и развитию туристической инфраструктуры Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представил новый проект закона, содержащий третью редакцию понятия «туристский продукт», которая существенно изменяет его концептуальную основу.

Многократное изменение подходов к определению базовых понятий туристской деятельности не способствует обеспечению правовой определенности и предсказуемости регулирования. Подобная практика не учитывает сложившиеся тенденции, накопленный опыт и устоявшиеся подходы профессионального сообщества, что негативно сказывается на стабильности правового регулирования отрасли.

Проект изменений в законодательство в сфере туризма не отличается достаточной проработкой и не учитывает потенциальные последствия для внутреннего рынка. Введение предлагаемых поправок может повлечь значительные негативные последствия для отрасли, которые существенно превышают предполагаемые выгоды, связанные с освобождением от уплаты НДС.

В соответствии с действующим законодательством туроператоры, формирующие туристский продукт с включением услуг перевозки, уже освобождаются от уплаты НДС. Данная льгота применяется добросовестными участниками рынка и действует до 1 июля 2027 года. Внесение изменений в порядок применения указанной льготы не представляется обоснованным, поскольку создаст дополнительные сложности для туроператоров, уже адаптированных к текущему регулированию.

Принятие законопроекта в предложенной редакции может привести к дестабилизации рынка, усилению административной нагрузки и утрате преимуществ, предоставляемых действующей льготой по НДС. Учитывая изложенное, проект изменений в текущем виде не может быть поддержан.

Ассоциация «ТУРПОМОЩЬ» настаивает на доработке проекта с учетом мнения профессионального сообщества и предлагает сосредоточиться на совершенствовании регулирования перевозки, а не на изменении понятия «туристского продукта» в целом.